Finances publiques, Révolution et liberté politique

Publié le 14/08/2015

Je suis en train de relire l’épais Citizens1 de Simon Schama. Le personnage ne saurait laisser indifférent: ou bien on est charmé par le style foisonnant, la prolifération de détails, le récit vivant, la volonté de réinventer le genre de la chronique; ou bien on s’agace d’un goût peut-être trop prononcé de l’anecdote, de considérations psychologique parfois discutables, du caractère un peu effusif de l’ouvrage. En dehors de ces considérations, Schama prend sur de nombreux sujets historiographiquement débattus des positions assez directes. Je vais m’intéresser ici à un point précis: les causes de la révolution, et plus particulièrement, la crise des finances publiques qui amène à la convocation des États-généraux.

Déterminisme et fiscalité

La question des causes générales de la Révolution, posée dès la décennie 1790 - souvent, à cette époque, par ses adversaires - a donné lieu à une vaste littérature, aussi bien dans de grandes études de fond comme celles de Daniel Mornet2 et Roger Chartier3, que dans les premières parties des grandes synthèses sur l’histoire révolutionnaire. A vrai dire, la coloration idéologique d’une histoire de la révolution domine souvent la réponse donnée à cette question. L’une des propositions audacieuses de François Furet fut de suggérer de prendre au sérieux la thèse d’Augustin Cochin, qu’on pourrait en allant un peu vite en besogne qualifier de quasi théorie du complot4.

Dans son deuxième chapitre, Simon Schama annonce carrément:

It needs to be stressed that it was policies - fiscal and political as well as military - that brought the monarchy to its knees.5

Et, au cas où cette remarque ne suffisait pas, il enfonce le clou immédiatement après:

historians have been accustomed to tracing the sources of France’s financial predicament to the structure of its institutions, rather than to particular decisions taken by its governements [… which has reinforced] the impression of administrations hopelessly trapped inside a system that some day or other, would be doomed to collapse under the strain of its own contradictions.6

Il me paraît évident que le propos de Schama, ici, ne porte pas que sur les budgets, les bilans comptables, les finances; il touche directement aux causes de la Révolution7 et, in fine, à l’idée que l’Ancien Régime est tombé de manière quasi-naturelle. En arrière-plan, on retombe sur la vieille controverse entre déterminismes structurels et liberté des actions humaines. Ici, on m’excusera de m’arrêter un instant et de postuler que cette question est purement aporétique. On peut gloser infiniment, construire des monuments d’érudition, avancer armé d’innombrables sources, d’un panorama des analyses, aussi bien dans un sens que dans l’autre, en fin de compte, les présupposés domineront. De deux choses l’une: ou bien on privilégie la liberté des individus et/ou la puissance de l’action publique, et le primat de la politique posé par Schama pourrait convaincre le lecteur; ou bien on privilégie le rôle des superstructures et des institutions, et l’analyse de Schama paraîtra toujours incomplète8.

Les pages qui suivent ce passage visent essentiellement à montrer que les problèmes financiers de la monarchie française à la fin du XVIIIe siècle auraient pu être réglés. Les arguments de Schama en la matière reposent essentiellement sur les comparaisons internationales:

Bien sûr, ces réflexions peuvent paraître au premier abord un peu vaine, voire quasiment céder à la tentation de faire de l’histoire imaginaire, façon “que se serait-il passé si…”. Mais il me semble que savoir si les finances publiques et la gestion de la dette publique sont à l’origine d’un phénomène révolutionnaire est tout de même une question brûlante d’actualité - on a là une illustration du fait que l’histoire, et les sciences humaines plus généralement, ne sont pas des curiosités réservées aux passionnées. Ceci étant, gardons nous tout de même de croire que les situations sont réellement comparables; le budget de l’Etat contemporain et le budget de la monarchie française n’ont pas grand chose à voir, ni par la nature des dépenses, ni par leur ordre de grandeur. Par exemple, la charge de la dette en 1764 (2,3 milliards de livres tournois) représente environ 60% du budget - en 2014, la charge de la dette dans le budget national était de 14,19%.

L’opinion de Schama (qui se fonde essentiellement sur les travaux de Michel Morineau) est loin d’être majoritaire. Eugene White12 suggère tout au contraire que:

L’Ancien Régime a été pris dans une impasse. Sans une réforme de son système fiscal et un projet fiscal, il ne pouvait pas convaincre les marchés de capitaux de lui prêter à des taux d’intérêt faibles. Sans accès au marché des capitaux, le ministère ne pouvait pas courir les risques d’une réforme du système fiscal. Seul un grand bond en avant aurait pu résoudre le double problème, et pas un changement progressif à l’anglaise.

Le point de vue de White, peut-être plus argumenté et plus structuré que celui de Schama, ne me paraît pas cependant dénué de présupposés, surtout par son caractère un tantinet téléologique par moment; on a le sentiment à le lire d’une fatalité.

Une continuité de la place de la fiscalité ?

Schama ramasse assez bien son analyse par ce commentaire:

It was the policies of the old regime rather than its operational structure that brought it close to bankruptcy and political disaster. Compared with the consequences that flowed from the great decisions of foreign policy, privilege, venality and indirect administration of revenue were of muchless significance. At the root of its problems was the cost of armaments when coupled with political resistance to new taxes and a growingwillingness of governments to accept high interest-bearing obligations from both domestic and, increasingly, foreign creditors. No doubt it was reckless of French governments in the 1780s to lay up so much trouble for themselves. But it takes a very superior form of hindsight on the part of an American in the 1980s to write them off as hopelessly obtuse.13

J’avoue ne pas partager le scrupule de Schama, et on peut se demander dans quelle mesure on n’est pas en droit d’être accablé par la médiocrité de la politique fiscale de la France entre 1776 et 1797 - année où Ramel, ministre des finances sous le Directoire, restructure la dette par la loi du 30 septembre 179714 et commence à mettre en place un système d’imposition plus pragmatique. Plutôt que de médiocrité - après tout, Schama a raison d’appeler le commentateur contemporain a ne pas chercher à juger le passé - disons plutôt qu’on peut voir dans la politique révolutionnaire la répétition des erreurs de la monarchie de la fin du XVIIIe siècle: la mise au second plan de mesures fiscales nécessaires, le passage par des expédients, l’enlisement dans une politique militaire onéreuse sans solution de financement viable.

Essayons de résumer sommairement les problème des finances publiques en 1789:

Il me semble qu’on peut globalement admettre - en mettant de côté la question “circonstances ou choix politiques” - que les politiques de 1789-1799 sont loin d’avoir réglées l’essentiel de ces problèmes. La dette en elle-même n’est réglée que par la banqueroute; la validation parlementaire du budget, l’une des demandes qui ressort le plus des cahiers de doléances, et l’égalité devant l’impôt sont certes consacrées par la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, mais au prix d’une modification de l’impôt direct qui reposera essentiellement sur des impôts réels15. La nationalisation de la ferme règle en droit le problème de la collection des impôts indirects - en pratique, si l’affermage des contributions indirectes disparaît, elle ne résouds pas tous les problèmes: l’histoire des impôts indirects reste accidentée, comme l’illustre par exemple la suppression de la gabelle (1er décembre 1790), la tentative de la remettre en place par Ramel (1797), puis sa réinstitution sous Napoléon (1806). Enfin, la mise en place d’un système d’endettement plus efficace devra attendre l’Empire, plus particulièrement la création de la Banque de France (1800) et surtout la mise en place de son monopole d’émission (1803) qui sera l’un des instruments les plus solides pour la gestion des finances napoléoniennes. En d’autres termes, si la révolution obtient des avancées indéniables sur un grand nombre de principes, elle est loin de régler l’essentiel des problèmes; une grande partie des actions concrètes ou des implémentations de principes sont à chercher dans les années 1796-1803 plus que dans la première période. Ce constat est peut-être un peu sévère; mais je reste de l’avis selon lequel “il y a un gouffre entre le bilan de la Révolution française et les intentions des révolutionnaires” (Furet).

Ce constat posé, en espérant qu’il ne contienne pas trop d’erreurs factuelles de ma part, je me retrouve à nouveau dans une position aporétique. Car on pourrait très bien dire que cela va à l’encontre de la thèse de Schama et que cela permet d’affirmer que les difficultés politiques et financières étaient telles que les différentes formes de régimes qui se succèdent à la fin du XVIIIe siècle en France ont eu le plus grand mal à les régler. Mais on peut aussi affirmer - ce serait plutôt ma propre hypothèse - que les finances publiques ne jouaient pas, dans la conscience politique française de l’époque, un rôle prépondérant et n’ont pas bénéficié de toute l’attention qu’elles auraient mérité. Il ne s’agit nullement d’une constante dans l’histoire contemporaine de la France - je parierais même plutôt sur le contraire16, et le XIXe siècle français est en la matière fort différent. Une étude plus complète pourrait reposer par exemple sur la comparaison du destin politique d’un Ramel d’un côté, et d’un Baron Louis de l’autre17.

Mais à force de vouloir synthétiser, je crains de donner une vision caricaturale de la vision des finances publiques lors de la Révolution, et il me faut tout de même nuancer un peu mon propos. Jusqu’au 8 thermidor, la veille de la chute de Robespierre, une bonne partie des accrochages politiques ont pour toile de fond les finances publiques. Lors de cette séance, Cambon et Robespierre sont en désaccord précisément sur ce point. La prise de position de Robespierre est à ce sujet particulièrement intéressante:

Cambon prétend que je paralyse la volonté de la Convention en matière de finance. S’il est quelque chose qui ne soit pas en mon pouvoir, c’est de paralyser la Convention, et surtout en fait de finance. Jamais je ne me suis mêlé de cette partie : mais, par des considérations générales sur les principes, j’ai cru apercevoir que les idées de Cambon en finance ne sont pas aussi favorables au succès de la révolution qu’il le pense. Voilà mon opinion, j’ai osé la dire; je ne crois pas que ce soit un crime.18

La dispute (qui tourne très vite, à nouveau, aux sujets politiques - et pour cause puisqu’il s’agit de la première charge par laquelle les thermidoriens vont faire tomber Robespierre) a pour origine un long discours de l’Incorruptible où il attaque particulièrement le comité de finance et l’accuse entre autre de ne pas vouloir honorer la dette publique (“les paiements des créanciers de l’Etat et des fonctionnaires publics étaient suspendus”, “on réduisait au désespoir, par des projets machiavéliques, les petits créanciers de l’Etat”, “d’ébranler le crédit public en déshonorant la loyauté française”), le fond du sujet portant sur les rentes viagères, qui représentaient une partie non négligeable de la charge des emprunts de Necker en 1780. Robespierre estimait que la solvabilité de la dette publique était l’une des conditions de survie de la Révolution; il estimait nécessaire le soutient des créanciers. D’un autre côté, je le crois sincère quand il affirme ne s’être “jamais mêlé de cette partie” - même s’il semble se contredire puisque son discours aborde beaucoup ce sujet. Simplement, sa manière de considérer la question de la créance publique n’était ni économique (en termes d’économie contemporaine, on parlerait de risque moral) ni fiscale, mais avant tout politique, au sens tactique du terme. Je n’affirme donc pas que les finances publiques ne sont pas un sujet du débat révolutionnaire - ce serait une contre-vérité totale - mais plutôt que la manière dont elles sont traités reste subordonnées aux considérations politiques19.

Revenons pour finir à Schama. A mon sens, la politique fiscale de la révolution française tend plutôt à nourrir sa thèse; ou bien elle souligne la culture politique d’alors, dont les compétences en matière de finance publique était insuffisantes; ou bien elle montre que, si désespérées puissent avoir l’air les finances de l’État, leur assainissement n’a pas vraiment été la priorité absolue au moins jusqu’au Directoire, ce qui est signe que la situation ne pouvait pas être si critique. Cela plaide à mes yeux, et sans surprise dans ma lecture essentiellement furétienne de l’épisode révolutionnaire, pour un primat du politique dans l’analyse des causes de la Révolution.

Cela nous ramène à un nerf douloureux et à la question du déterminisme. Schama, comme Furet, ne dit jamais explicitement dans tout les passages que j’ai cité “la Révolution aurait pu être évité” (ou, mais la différence n’est pas énorme, “aurait pu se dérouler autrement”). Furet, dans sa critique de Soboul, a cette formule: “Pour Soboul comme pour Sieyès, la Révolution de 89 n’est pas un des avenirs possibles de la société française du XVIIIe siècle; c’est son seul futur, son couronnement, sa fin, son sens même”. Il me semble que Furet, écrivant cela, dit en creux que la Révolution n’est pas une fatalité. En dehors des considérations épistémologiques que cela peut inspirer - l’historien “a-t-il le droit” de dire une chose pareille ? - cela peut nous amener à réfléchir à des problèmes plus actuels, et voir que la réflexion de Furet a une postérité aussi bien chez les adversaires des solutions libérales que chez leurs partisan. Du côté des adversaires, l’un des points de ralliement contemporain d’une grande partie de la gauche, et même à vrai dire pour certaines tendances de la droite, c’est le refus du “There Is No Alternative” (TINA20). Cette position ne me paraît pas du tout incompatible avec la vision furétienne des choses - au contraire elle illustre qu’une partie de la gauche contemporaine semble sortie de l’orbite marxiste. Curieusement, au même moment certains penseurs libéraux semblent avoir pris à l’héritage marxiste (même s’ils préfèrent d’ordinaire, comme Francis Fukuyama, des références hégéliennes) ses travers déterministes. Croire à une indépendance du politique par rapport à l’économique - tout étant bien sûr dans le degré d’indépendance qu’on envisage21 - est parfois vu, du côté des libéraux, comme une preuve de puérilité, de naïveté, d’impéritie. Parce que je privilégie une interprétation libérale de la Révolution Française, je voudrais souligner que toute ma réflexion ici vise à montrer que l’exemple révolutionnaire nous apprend qu’il faut se défier de ce jugement hâtif. Il y a toujours des alternatives, que nous le voulions ou non, que nous estimions que l’un des termes est inférieur ou non. Nous ne pouvons pas exorciser le démon du politique à la va-vite, et ignorer ces questions ruinerait la société de marché libre que nous souhaitons conserver ou établir. A ce titre, c’est plutôt le discours qui nie l’existence d’alternatives qui me paraît naïf - et, in fine, dans une logique qui se voudrait libérale, contradictoire.


  1. Simon Schama, Citizens: A Chronicle of the French Revolution, Vintage Books, New York, 1989.

  2. Daniel Mornet, Les Origines intellectuelles de la Révolution française, Paris, Armand Colin, 1933.

  3. Roger Chartier, Les Origines culturelles de la Révolution française, Paris, Seuil, 1990.

  4. Il y a tout un article à écrire sur la notion de complot et d’inteprétation historique, particulièrement appliquée à la Révolution Française. Dans la mesure où j’envisage de mon côté de préparer un papier sur Barruel pour ce blog, je ne développerai pas immédiatement tous ces sujets. Résumons tout de même rapidement Cochin pour le lecteur profane: la Révolution s’expliquerait par la préparation des esprits au sein des “sociétés de pensées”; thèse dont, selon le degré de bienveillance avec lequel on la lit, on peut faire une lecture sociologique ou complotiste.

  5. “Il faut insister sur le fait que c’est la politique menée, aussi bien en matière fiscale, intérieure que militaire, qui a mis la monarchie à genoux.” (je traduis). Schama, Citizens, op. cit., p. 62.

  6. “Les historiens ont pris l’habitude d’expliquer le délabrement des finances de la France par la structure de ses institutions, plutôt que par les décisions spécifiques prises par ses gouvernements [… ce qui a renforcé] l’impression d’administrations désespérément prises aux pièges d’un système qui, un jour ou l’autre, devait s’effondrer sous le poids de ses propres contradictions” (je traduis), id..

  7. Il le dit explicitement : “it did not of itself set France on a trajectory to revolution”, ibid., p. 63.

  8. Evidemment, cette présentation est schématique et la majorité ne se retrouve ni d’un côté ni de l’autre de ces deux extrêmes. J’ajoute que, si je vais suivre ici, globalement, la thèse de Schama, admettons tout de même une critique de style: il y a une certaine hypocrisie dans son procédé. Schama, comme il l’indique aussi bien dans son introduction que dans son titre, a voulu revenir à une histoire par la narration, à la chronique. Mais ce genre de réflexions montre bien qu’en réalité, il s’agit bien en fait d’une mise en récit de morceaux d’histoire-problème, pour reprendre le vocabulaire des Annales.

  9. Bien sûr, la comparaison a ses limites. D’abord parce que l’Angleterre avait mis au point, depuis 1694 et la création de la Banque d’Angleterre, un marché beaucoup plus efficace pour les finances publiques, se traduisant concrètement par des taux d’intérêts deux fois inférieurs (cf. White, infra); ensuite parce que la capacité de remboursement n’est pas nécessairement comparable entre les deux pays. Calculer la différence de capacité est difficile: d’un côté, l’économie britannique à la fin du XVIIIe siècle est d’un dynamisme remarquable, de l’autre sa population est quasiment inférieure de moitié à celle de la France. Schama estime le poids de la charge de la dette par personne comme triple en Angleterre par rapport à la France. White compare quant à lui les dettes en pourcentage du PIB (exercice à mes yeux très périlleux vu que mesurer des PIB au XVIIIe siècle me paraît illusoire), entre 56% pour la France d’un côté, 182% pour le Royaume-Uni de l’autre. Mes limites en histoire économique ne me permettent pas de pousser plus loin une réflexion sur le sujet pour l’heure.

  10. Cf. ibid., p.45. Sur l’efficacité, la représentativité et la capacité à contourner un régime despotique des administrations française au XVIIIe siècle, un article intéressant est Bureaucracy, Collegiality and Public Descion Making: the Case of Eighteenth Century France de Jean Beuve, Eric Broussau et Jérôme Sgard, disponible sur le site de la European Historical Economics Society.

  11. Ibid., p. 62.

  12. Voir notamment son entretien avec Joël Félix et Marie-Laure Legay: “Retour sur les origines financières de la Révolution française”, Annales Historiques de la Révolution Française, n°356 (avril-juin 2009), disponible en ligne. La position de White est particulièrement nuancée et ne se résume pas à l’extrait que j’en cite, mais je n’ai pas accès pour le moment à tous ses travaux.

  13. “Ce sont les politiques menées par l’ancien régime plutôt que ses structures opérationnelles qui l’ont amené au bord de la banqueroute et du désastre politique. Les privilèges, la vénalité des charges, l’externalisation de tâches administratives sont de peu d’importance comparées aux grandes décisions de politique étrangère. Le coeur des problèmes de la monarchie venait du coût de l’armement, redoublé par la résistance politique à des nouveaux impôts et une tendance croissante des gouvernements à accepter des emprunts à hauts taux d’intérêts auprès de créditeurs aussi bien nationaux que, de plus en plus, étrangers. Il ne fait pas de doute que les gouvernements français des années 1780 ont été bien imprudent de se semer autant d’embûches. Mais pour un américain des années 1980, il est un peu facile de condamner a posteriori leur cécité.” (Je traduis). Citizens, op. cit., p. 70.

  14. Loi qui ne passera pas sans douleur. Ramel est probablement l’un des révolutionnaires les plus impopulaires de son temps. Mais à bien y réfléchir, il est très curieux que parmi toutes les violences, toutes les sorties de la légalité stricte, toutes les mesures d’urgences prises sous la Révolution, y compris en matière économique, à commencer par la nationalisation des biens du clergé, la mesure la plus radicale autant que la plus simple ait mis si longtemps à venir.

  15. La question déborde largement le champ de l’histoire de savoir si l’impôt réel représente une véritable égalité devant l’impôt - de même qu’un impôt qui ne repose que sur le revenu ne serait guère plus équitable. La question n’est probablement complètement séparable, en outre, de celle de la base électorale. Enfin, notons que ce serait un reproche injuste à faire aux hommes de 1789 de ne pas avoir institué un impôt sur le revenu qui ne s’est imposé que tardivement dans l’ensemble de l’Europe; notons simplement qu’il fût plus tardif en France qu’en Angleterre (1842) et qu’en Allemagne (1893).

  16. Après tout, Furet nous invite à ne pas faire de l’histoire révolutionnaire “un discours de l’identité”.

  17. Je tiens à faire observer ici que, si une politique libérale a ma préférence, je ne plaide pas dans ce commentaire pour un système plutôt que pour l’autre. La question n’est pas tant de savoir si le Baron Louis faisait “de bonnes finances”, pour reprendre son expression. La question est plus la place qu’occupe les finances publiques - et pas uniquement en termes abstraits - dans le débat politique.

  18. Je souligne. Comme toutes les citations de parlementaires sur ce blog, je la tire du Moniteur, on peut la lire directement ici. Le discours de Robespierre, qui précède l’attaque de Cambon, est disponible sur Wikisource.

  19. Il faudrait ajouter en outre les considérations morales derrière toute politique de finance publique d’un côté et l’intérêt personnel des législateurs de l’autre, mais ces deux éléments sont moins propres à la période révlutionnaire.

  20. La formule est d’ordinaire attribuée à Margaret Thatcher - d’une façon à mon avis un peu réductrice, mais ce n’est pas le lieu pour se lancer dans une interprétation de l’histoire britannique du second XXe siècle !

  21. Dans la mesure où tout de même, je crois que l’idéologie “TINA” est, sous ses formes caricaturales, une vue de l’esprit, je m’empresse d’ajouter qu’il ne faut pas s’arc-bouter sur cette seule formule, et que ses implémentations sont bien sûr un peu plus subtile que l’énoncé le laisserait croire. L’un des débats les plus récents et les plus instructif, à ce sujet, me paraît celui sur la “règle d’or” (soit l’interdiction conditionnée d’un budget en déficit).

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